Grupo sobre Descentralización Año 2008

Durante el año 2008 el Grupo abordó los siguientes temas:

Conflictos sociales

En enero, el grupo contó con la exposición del ex integrante de la Unidad de Análisis Estratégico y Prevención de Conflictos de la Presidencia del Consejo de Ministros (UAEPC-PCM), Víctor Caballero, quien compartió su experiencia desde agosto 2006 hasta enero de 2008.

Señaló que esta Unidad se constituyó con el propósito de establecer condiciones para el diálogo en los casos críticos respetando los derechos de las partes, evitando recurrir a la firma de actas y teniendo como política el respeto de los protocolos sectoriales y los acuerdos firmados. Asimismo, se estableció un Comité Coordinador con los organismos que tienen oficinas que permiten actuar sobre conflictos: Energía y Minas, INRENA, el Ministerio de Salud (DIGESA), Trabajo.

Las regiones donde se han presentado el mayor número de conflictos son Cajamarca, Ancash, Ayacucho y Moquegua. La mitad de los conflictos en los que ha intervenido la Unidad se consideran resueltos; un 33% está en negociación y un 16% está activo. Los más difíciles de solucionar están relacionados con los recursos hídricos. En algunos casos se han logrado negociaciones coyunturales (agua por empleo). Otros conflictos importantes se dan en torno a los límites; los más fuertes se presentan en el Sur.

Enfatizó que entre los conflictos por el agua, cabe diferenciar entre conflictos intercuencas y extracuencas. Un ejemplo de conflicto intercuenca es el que involucra a las regiones de Moquegua, Puno y Arequipa; es el caso de la cuenca del río Tambo, específicamente de la Presa Paltiture, donde los agricultores y autoridades de Moquegua están en conflicto con los agricultores y autoridades de Arequipa. La Unidad tiene identificados nueve conflictos de esta naturaleza. Una de las conclusiones es que la viabilidad de algunas regiones pasa por los recursos de otras;  por ejemplo, la de Tacna por la disponibilidad de aguas provenientes de la cuenca del Tititica.

Los conflictos extracuenca involucran a las poblaciones rurales y a las empresas mineras. La Unidad viene monitoreando 28 conflictos en distinto estado, varios con gran posibilidad de resolverse. Son básicamente conflictos entre privados. El problema es que lo social no es el fuerte en los planes de las mineras y esto es clave para el inicio de la actividad. A lo anterior se agregan diez conflictos relacionados con hidrocarburos y gasoductos. Las demandas explícitas son variadas: rechazo a la contaminación ambiental, compensación económica por el uso de tierras de la comunidad, presencia del Banco de la Nación. En algún caso, la población percibe que la actividad petrolera compite con la minería informal.

Durante el diálogo, se señaló la necesidad de enfocar no sólo los conflictos sino los retos, de sistematizar y capacitar para evitar el desgaste, de procurar que el Estado comparta una visión sobre el conflicto sin confundirlo con la protesta, de promover espacios de acercamiento en el marco de la política de descentralización, de utilizar los instrumentos existentes (catastro rural, zonificación económica ecológica, CEPLAN), de asociar la prevención de conflictos a planes de desarrollo y de invertir tiempo para debatir y llegar a conocer y comprender las agendas ocultas y las agendas históricas. Finalmente, Víctor Caballero recordó que el CEPLAN prevé la creación de una Unidad con fines similares

Reuniones con la Secretaría de Descentralización de la PCM

En abril, el Grupo se reunió con el Secretario de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, Grover Pango, quien realizó un balance de las 20 medidas del shock descentralizador anunciadas por el gobierno, que incluyen transferencias a los gobiernos regionales y locales, inversión descentralizada, coordinación intergubernamental y desarrollo de capacidades.

El señor Pango asistió a una nueva reunión del grupo en noviembre, para retomar estos temas y hablar sobre el trabajo de la Secretaría de Descentralización.

Cifras para la descentralización

En mayo, el consultor del PNUD Jorge Bernedo realizó una exposición sobre la publicación “Cifras para la descentralización”.

Bernedo destacó la importancia de la relación entre historia, geografía y demografía, señalando algunas transformaciones en nuestra sociedad que han determinado el modo en que la población está actualmente distribuida en el espacio territorial, así como algunos cambios en los patrones de distribución.

Durante el primer gobierno de Fernando Belaunde, cuando disminuyó la tasa de mortalidad infantil, se produjo una explosión de la demanda por educación que llevó a establecer el doble turno en las escuelas. Luego esa demanda se trasladaría a la educación superior universitaria y no universitaria.

Por otro lado, tenemos un “anti bono” demográfico. Hay departamentos casi europeizados en términos demográficos como El Callao y otros cuya situación se asemeja a la de hace 40 años. Entre el 2025 y el 2030 habría estabilidad poblacional.

La demarcación política es un problema. Más de la mitad de distritos en nuestro país entrarían en un edificio de El Porvenir en La Victoria. Los seiscientos distritos atendidos por Crecer equivalen al 10% de la población.

La centralización se acentúo en las últimas décadas. De acuerdo al censo de 1940, cinco centros poblados competían con Lima. Hay grandes diferencias de productividad y de capitales al interior del país. La descentralización esencial va a ser económica. Sólo tres departamentos (Arequipa, Moquegua, Tacna), además de Lima, podrían mantenerse con lo que recaudan. La variable principal es la acumulación. Se puede tener más ingresos sin desarrollo. Hay que capitalizarse humanamente, capitalizar infraestructura, generar industria que genere industria.

Consultado sobre medición de pobreza, el experto señaló que la mayoría de países de América Latina lo hace en base al ingreso pero que en el caso peruano se ha optado por hacerlo tomando como criterio el gasto. Además, hay que tomar en cuenta que la pobreza urbana y la pobreza rural tienen perfiles distintos, sin embargo, se les mide de la misma manera.

En relación a género, los Indicadores de Desarrollo Humano separados no dan los resultados esperados, porque la variable esperanza de vida “favorece” a la mujer, provocando una imagen falsamente ventajosa. También hay cuestiones importantes –desde el punto de vista de la situación de la gente- que no se miden, como el consumo del alcohol metílico.

Finalmente, Jorge Bernedo acotó que en la política no necesariamente se valora la producción estadística o no se actúa en función de los análisis que serían pertinentes.

Reuniones con el Grupo de Seguimiento al Objetivo I del AN

En julio se realizó una reunión conjunta con el Grupo de Seguimiento de las políticas de Estado correspondientes al Objetivo I del AN sobre Democracia y Estado de Derecho con la congresista Rosa Florián, quien expuso el Informe sobre la situación del proceso de Descentralización 2007-2008, aprobado por la Comisión de Descentralización del Congreso de la República.

El informe plantea la necesidad de compartir una visión de conjunto, facilitar la conformación de regiones y fortalecer las Juntas de Coordinación Interregional, realizar la transferencia de autoridad a los gobiernos regionales y locales acompañada de los recursos necesarios, construir articulaciones intergubernamentales que faciliten e integren la acción de gobierno en todo el territorio, mejorar la eficiencia en la ejecución del gasto, desarrollar las capacidades necesarias para la gestión regional y local, y mejorar la equidad territorial en la distribución de los recursos presupuestales.

En octubre, se llevó a cabo nuevamente una sesión conjunta del Grupo sobre Descentralización y el Grupo de Seguimiento al objetivo 1 del Acuerdo Nacional, para evaluar el nivel de avance en el seguimiento y cumplimiento de la octava política de Estado sobre descentralización.

Demarcación Territorial

El 27 de agosto, el Grupo trató el tema de Demarcación Territorial, con la presentación del Jefe de la Unidad de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, Omar Landeo, quien se refirió a una situación de marcada atomización y desestructuración física: 79% de los distritos no cuentan con límites claramente definidos, motivo por el cual se había generado 600 controversias en lo que iba del 2008 (en el 2002, se dieron 372 controversias).

La Unidad trabaja sobre ejes de descentralización y regionalización; gestión regional y municipal; competitividad territorial; planificación territorial; y desarrollo sustentable. El objetivo no es solo sanear límites, sino promover la organización del territorio.

Existe un Plan Nacional que sirve de base para la elaboración de estudios de diagnóstico y zonificación y de expedientes técnicos que se traducen en proyectos de ley. Asimismo, ha puesto en práctica algunos instrumentos para generar fórmulas de solución, logrando algunas delimitaciones (Bagua, Coronel Portillo, Datem del Marañón).

El plazo original para culminar el proceso de saneamiento de límites aprobado por el Congreso ha sido ampliado al 2011. Según Landeo, habría sido más realista fijarlo entre el 2018 y el 2020, pues el equipo de la Unidad es pequeño en comparación con el desafío; además, muchos de los Gobiernos Regionales no cuentan con técnicos en demarcación territorial.

Por otro lado, actualmente existen 473 distritos con una población por debajo del 50% del mínimo establecido, razón por la cual la Ley 27795 ha suspendido la creación de distritos, salvo casos excepcionales.